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充分运用TOT模式解决政府存量债务

文章作者:互联网 上传时间:2019-10-14

  2014年8月份,《新预算法》颁布,对地方政府的债务管理作出明确规定。同年10月出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称43号文),提出地方政府存量债务的转化一般有两个选择:一个是债务置换,另一个是通过PPP模式来操作。

  为解决政府存量债务与新增债务,堵住政府利用政府购买,明股实债等“伪PPP”模式进行变相举债的漏洞,财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部委联合于2017年4月26日迅速出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),6月1日财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),实际上都是为43号文打补丁,政策上有着极强的延续性。

  债务置换始终是债务,且期限错配的问题难以协调。而通过PPP模式下的TOT则可解决困扰政府的存量债务问题,既调动了社会资本资源,又解决财政预算的困难。

  基于上述背景,对于化解政府存量债务,就要求政府拿出更多优质资产,通过政府与社会资本合作模式引入各类投资,回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设,实现良性循环。

  转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT)模式是政府和社会资本合作(PPP)模式的一种,根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)解释,TOT是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。

  与最为普遍和常见的BOT(建设经营移交)模式相比,TOT的可以看做是BOT模式的“简化版”,BOT中引进投资人进行项目建设、经营及期满移交,而TOT模式则是将已建成的存量转由投资人进行经营及期满移交。

  虽然TOT和BOT的目的都是引入资金,而由于TOT越过了建设阶段,避开了建设过程中的风险和矛盾,因此对于投资人的风险较小,投资收益也自然较BOT低。TOT用已经建成的项目进行融资,与房地产行业中“买地-抵押-买地”的循环较为相似,主要目的是政府通过盘活存量资产,获得现金,用于改善民生的其他基础设施项目,实现良性循环。

  1、国家发展改革委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)明确指出“改革开放以来,经过长期投资建设,我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。积极推广PPP模式,加大存量基础设施盘活力度、形成良性投资循环,有利于拓宽基础设施建设资金来源,减轻地方政府债务负担;有利于化解民营企业融资能力不足问题,更好地吸引民间资本进入基础设施领域,丰富民营企业投资方式;有利于吸引具有较强运营能力的社会资本,提高基础设施项目运营效率,降低运营成本;有利于推进国有企业混合所有制改革,促进各种所有制经济共同发展;有利于加快补齐基础设施短板,推进供给侧结构性改革。”

  2、财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)中提出“(二)加大融资支持。结合自身财力状况,因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度,拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式,盘活项目存量资产,丰富社会资本进入和退出渠道。”

  3、长期的资金不足困难严重阻碍了地方经济的发展,TOT方式盘活了政府存量资产,有利于减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设;有利于引导社会资本从项目全生命周期的角度,统筹考虑运营、管理工作,利用其先进的管理经验,提高项目运营效率与服务质量;有利于使政府从琐碎的公共服务中脱离,转变为策划者与监管者。政府仅对项目公司进行规范管理,为建设服务型政府打下基础。

  4、为了化解TOT项目融资难问题,作为我国公共基础设施建设领域内的主力银行,同时也是仅有的两家政策性银行之一的中国农业发展银行(以下简称农发行)积极探索支持TOT模式项目,于2019年7月9日下发文件《关于积极支持TOT模式基础设施项目的通知》(农发银办函〔2019〕129号),在全行系统大力推行支持TOT模式的项目贷款。农发行在文件中直言支持TOT模式贷款,不仅能够帮助地方政府减轻财政负担、深化政策性银行与地方政府的合作关系,同时也能为农发行带来较好的社会效益和经济效益。随着农发行该项业务的深耕和壮大,其他金融机构也会陆续跟进,全力开拓这一业务蓝海。

  2、编制物有所值评价和财政承受能力论证报告,并由行业主管部门及财政部门进行审批。

  转让资产(经营权)涉及国有资产,评估价过低会造成国有资产流失,评估过高会影响投资人积极性。所以聘请的评估机构应该具备相应资质,且评估结果须经国有资产管理部门审核批准同意。

  较BOT模式而言,TOT方式无项目建设内容,投资人无法取得项目的建设利润,仅通过项目正常运营收回项目投资及回报,所以相比之下社会资本方参与TOT模式的积极性不是很高。因而在采用TOT模式之前要合理分析项目经营情况,并编制市场测试方案,了解项目的竞争程度及可落地性。

  虽然国家及各部委大力支持和鼓励地方政府盘活存量资产、化解地方债务,农行也下发文件积极支持TOT模式的基础设施项目,但PPP项目融资问题依旧是个难题,政府和投资人应提前与金融机构进行接触,做好必要的前期准备工作,解决项目融资问题依然是重中之重。

  总之,TOT模式作为有效解决政府存量债务的一条重要途径,必将会越来越受到各参与主体的高度重视。政府方希望通过TOT解决存量债务,腾出资金用于新项目建设;社会资本方想通过TOT得到优质项目,缓解当前投资建设领域好项目紧缺的窘境;而银行方则对通过TOT模式的实施为自身带来大量低风险、兼具社会和经济效益的优良信贷资产项目寄予了厚望。各方已经摩拳擦掌、跃跃欲试,就像农发行在文件中说的那样,TOT模式必将成为基础设施建设领域的下一个业务蓝海。

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